学校安全的全面风险防控和科学灾害治理
学校是我国应急管理和防灾减灾工作的重要公共场所, 需要进行科学的风险管理和灾害防治, 应制定科学预案并开展有效演练, 提高各方参与者的知识技能, 开展决策的事前风险评估, 健全学校响应机制建设, 强化隐患排查和整改, 拓展高危风险的研判标准, 完善舆情应对机制, 切实做到关口前移, 维护学生的安全。
总书记2019年1月21日在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上强调:既要高度警惕“黑天鹅”事件, 也要防范“灰犀牛”事件;既要有防范风险的先手, 也要有应对和化解风险挑战的高招。学校安全既是应急管理的重大课题, 也是风险防控的常态任务, 应全面落实习总书记的讲话精神, 切实提升风险防控和灾害治理的理念和技能。
强化隐患排查和提前整改, 预防发生“灰犀牛”类学校安全事件
在学校安全的风险防控和灾害治理中, “灰犀牛”类学校安全风险通常表现为自然灾害事件、火灾事件、食品安全事故、交通安全事故、传染病事件、治安犯罪事件等传统灾害和易发危机。实践表明, 对于“灰犀牛”类学校安全风险, 若未能树立足够风险意识、加强隐患排查、落实风险整改, 将引发恶性安全事件。应对“灰犀牛”类安全风险, 学校应保持高度的风险意识和重视程度, 在日常教育教学工作、校内人员管理、校外人员接触等多方面的安全管理中, 对于存有安全隐患和高危风险的“人、地、物、事、环”等要素, 加强日常的隐患排查和监测预警, 提前排查和应对具有隐患的矛盾纠纷或极端人群, 及时发现可能引发安全事件的趋势性和苗头性问题, 预防“灰犀牛”类学校安全事件的发生。
拓展高危风险的研判标准, 及时遏制“黑天鹅”类学校安全事件
在学校安全的风险防治和灾害治理中, “黑天鹅”类学校安全风险可理解为超出现有重大灾害的界定范围和高危风险的研判标准, 但可能发生、并对学校安全带来严重后果损失的新生风险和偶发灾害。全球实践中, “黑天鹅”类学校安全风险可能具有以下特征之一:不直接导致人员死亡, 造成的身体伤害不构成伤残等级, 易导致学生精神的严重损害, 脱离校园物理边界和常规学校管理范围, 通过互联网传播等。应对“黑天鹅”类学校安全风险, 应拓展传统的四类突发公共危机事件的灾害界定范围, 突破“造成严重人员死伤和财产损失”的高危风险研判标准, 将可能导致群死群伤、财产受损、精神损害、群体担忧、社会恐慌、负面影响、公信受损等的学校突发事件, 均纳入风险防控和灾害治理的范围。
开展决策的事前风险评估, 实现学校安全稳定工作的关口前移
学校安全责任主体常常面临“事后灭火屡被追责”的被动局面, 这源于学校在制定政策制度、规划教育教学活动的前期决策时, 未能提前做好安全和稳定的风险评估, 进而缺乏相应的风险整改、应急预案、备灾准备, 导致后期实施过程中出现安全事件或稳定问题, 被动应急和“事后灭火”, 还将面临被追责等后续问题。实践中, 我国部分省市对教育领域重大决策提出前置性“社会稳定风险评估”的制度要求, 例如《四川省教育系统重大决策事项社会稳定风险评估实施办法 (修订) 》 (2016年11月) 指出, 应对11类教育决策应提前开展风险评估。开展决策的事前风险评估, 实现学校安全稳定工作的关口前移, 有利于提前发现和处置危机, 规避被动应急局面。具体操作中, 通过对涉及学校安全和社会稳定的风险进行预测评估, 一般可做出“无风险、较小风险、有大风险、重大风险”的分级评估结论, 进而提出“可实施、可部分实施、暂缓实施、不实施”的建议;对做出实施或部分实施决定、但又存在一定风险的重大决策事项, 应按照化解方案和应急预案开展工作。
制定科学预案并开展有效演练, 优化学校安全应急的本能反应
突发学校安全事件后, 现场人员的应急处置易出现本能反应失误, 突出表现为不知所措而随意应对、自保却不顾大局、误用常态模式。全球实践表明, 科学预案及其有效演练能够有效改善学校安全应急的本能反应, 规避或减轻人员死伤。为减少学校安全应急本能反应的失误, 需要在常态加强应急预案的科学制定和有效演练。预案的科学制定应从四方面开展:一是分析现状, 做好安全风险评估和应急资源调查;二是明确分工, 分析应急处置中的岗位设置及其具体职责;三是设定流程, 设定信息传递、快速响应、部门联动的流程;四是宣传培训, 对于每一岗位职责和每一类安全主体, 做好“应知应会”的宣传教育工作。有效的预案演练要落实到“方案”“制度”“人”的三方面工作:一是确保应急工作方案的可实施;二是保障配套管理制度的可跟进, 三是检验人员素质能力的可匹配。
“制防+智防”的学校响应机制建设, 形成快速科学的现场处置
学校安全的应急现场容易出现响应失灵、处置不当的问题, 主要源于两方面的问题:一是缺乏及时触发响应, 二是缺乏有效专业处置。学校安全突发事件的现场处置, 应做到快速和科学, 才能规避响应失灵和贻误先机的问题。对此, 在加强人防、物防、技防, 强化安全建设的基础上, 可探索建设兼具“制防”和“智防”优势的应急响应机制。一方面, 形成快速的联动响应机制, 应急时得以及时联动应急管理、公安、卫生医疗等关联部门, 必要时联动专业第三方和社会力量;另一方面, 引入高效的智能响应系统, 形成“智能识别→自动预警→自行处置+触发响应”的快速科学预警方案。全球实践中, 部分学校在强化传统“制防”能力的基础上, 积极引入人工智能、大数据、物联网等技术支撑下的学校安全智能响应平台, 形成科学、智能、高效的常态安全管理和危态高效应急。
基于“责任模型”的信息发布, 扭转学校应对舆情的被动局面
一旦发生学校安全事件, 相关方不仅要处理现场的突发情况, 还要同步开展信息发布、应对来自媒体和网民的网络舆情, 防范和应对负面新闻报导和社会影响。但在现实情况中, 学校相关方的信息发布和舆情应对, 面临着新媒体时代的“信息管道”式复杂环境, 官方若未能及时发布权威信息、科学回应新闻舆论, “信息管道”将被小道消息和造谣传谣占领, 导致官方失去话语权, 甚至出现公信受损的恶性后果。科学的学校安全信息发布和舆情应对, 要做到既及时又准确;对此应基于“责任模型”来科学“定性定责”, 进而开展信息发布和危机公关。实际操作中, 区分相关主体在该学校安全事件归因的责任情况, 从而确定信息发布和舆情应对的科学模式, 具体而言:一是针对无责任情况采取“速战速决”模式, 重点在速度, 发现危机问题、调查危机事件、深入危机公众、控制事态发展、通报情况反映等方面都要快;二是针对全部责任情况采取“以退为进”模式, 通过多种渠道公开检讨组织行为, 采取果断措施制止事态蔓延, 并向公众表明态度、承诺整改;三是针对部分责任情况采取“社会协商”模式, 利用社会名流宣传解释、第三方权威论证或选择“意见领袖”参与解决纠纷。
落实风险所有权并提升风险承受力, 补齐学校安全的“最短板”
风险防控和灾害治理的整体水平, 取决于其“最短板”水平, 一般表现为最薄弱的管理节点、最脆弱的风险所有权主体、忽视的最高危风险等。实际操作中, 学校安全的“最短板”主要表现为:一是学校安全管理的“孤岛”问题, 一方面学校各部门在面临危机时缺乏整体意识, 保卫处“孤掌难鸣”, 另一方面相关部门条块分割、本位主义严重, 导致风控联动不足、应急联动不畅;二是未成年学生的风险承受能力相对不足, 安全防范意识、自我保护技能等相对缺乏, 身体素质、社会经验等也相对较弱。全球经验表明, 应有效提升多主体的风险所有权, 并切实提升学生的风险承受力, 从而补齐学校安全的“最短板”, 提升学校风险防控和灾害治理的综合能力和整体水平。学生风险承受力的提升, 可通过开发系列课程与教材、引入高新科技技术、体验式教学等多种方式, 综合提高学生的安全意识、素质、知识、技能, 重点包括:一是规避学生参与违法犯罪的活动;二是指导学生自觉避免危险环境;三是教会学生在能力范围内自救互助等。
全主体风险所有权的落实, 可分为系统内部纵向分级、党政部门间横向联动、政府与社会公众全面配合三部分, 形成运转高效、配合协调的立体化责任体系, 重点包括:一是教育系统或学校管理层内部的“高层—中层—基层”三级责任网络, 各层级规范化管理, 实现定岗定责;二是党政部门之间建立横向责任体系, 整合相关部门力量, 定期举行跨部门的联系会议, 并建立健全部门协调机制;三是鼓励社会公众参与学校安全的风险管理和灾害防治, 既需要学生家长和社会组织的志愿参与, 也需要社会公众的监督建议和积极配合。
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